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Historia de la Administración Colonial

maig 10, 2010 |  Tagged , , , , | Leave a Comment

Administración Colonial Española,

siglos XVI – XX.

una perspectiva relacional

para la comprensión de los procesos de formación

de las identidades nacionales

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Julio Souto Salom

jusousa@alumni.uv.es

INDICE

  1. INTRODUCCIÓN: Centralización / Descentralización y comunidad nacional.

  2. IMPERIO: Virreyess y Audiencias.

  3. REFORMISMO DEL ABSOLUTISMO ILUSTRADO: Intendencias

  4. GOBIERNO COLONIAL DIRECTO: Antillas y Filipinas

  5. DE PROTECTORADO A PROVINCIA: Africa Occidental Española

  6. CONCLUSIONES: Red centralizadora, resistencias a la disipación, identidades excluyentes.

  7. BIBLIOGRAFÍA

  1. INTRODUCCIÓN: Eje Centralización / Descentralización y Comunidad nacional.

Abordamos este trabajo sobre Administración y Políticas Públicas como una comparativa histórica, en el que trataremos de analizar la estructura de relaciones que vinculaba al estado español con sus territorios ultramarinos a paritr del siglo XIX. Para ello, inevitablemente, será necesario remontarse brevemente a los precedentes que dieron lugar a la estructura política del colonialismo español (posesiones y clase de vínculo). Igualmente podremos lanzar posteriormente una sucinta ojeada sobre la administración española del siglo XX respecto a sus territorios ultramarinos (Norte de África y Golfo de Guinea), relaciones fuertemente condicionadas por el “desastre del 98” (pérdida de las Antillas y Filipinas) y el nuevo sistema mundial emergente.

Como se ha podido inferir de esta introducción, la perspectiva que adoptaremos será relacional y holística. Trataremos la evolución del régimen administrativo colonial como si se tratase de una estructura de relaciones coherente, que vincula el gobierno de España con una serie de territorios dispersos en el orbe, históricamente constituidos como “territorio español”. Somos conscientes de que esta perspectiva holística presenta complicaciones, ya que no todos los territorios fueron administrados de igual forma: ni con igual celo ni con intenciones comparables. Las características propias de cada colonia determinaban en cada momento las relaciones establecidas entre el gobierno local y la metrópoli; sin embargo, es nuestra intención sentar una perspectiva general que nos permita caracterizar el modelo español de administración colonial.

El eje fundamental que utilizaremos para caracterizar este modelo será el que se establece entre los polos Centralización / Autonomía. Comprendemos que el modelo de estado-nación se constituye por una red de relaciones entre los diferentes agentes que lo conforman, basadas principalmente en el vínculo simbólico nacional. Recordamos la definición tradicional de Benedict Anderson, que caracteriza la nación como “una comunidad política imaginada como inherentemente limitada y soberana” (Anderson, 1983). Sobre esta base teórica, confluyente con la línea de otros teóricos del nacionlismo como Gellner (1983) o Hobsbawn, se construye el modelo teórico de Manuel Castells, sintetizado en la metáfora de la sociedad red.

Según este modelo, la soberanía política, que en Anderson y Gellner era un elemento fundamental de la concepción nacional, deja de ser un factor determinante e inevitable en la concepción contemporánea de la nación, principalmente encaminada a dotar de sentido las acciones (interrelaciones) de los sujetos mediante la construcción de identidades colectivas.1 Visto así, la metáfora de la red vendría a substituir a la metáfora del puzzle omnicomprensivo que estructuraba el análisis tradicional de los sistemas internacionales en la época del colonialismo. Pero la metáfora de la red se torna únicamente operativa cuando nos permite establecer diferentes modelos (topologías) sobre las que construir modelos de análisis. Es por esto que las corrientes contemporáneas de análisis de redes recuperan el modelo comparativo, ya clásico, que esbozo Paul Baran cuando trataba de definir la arquitectura comunicativa que debería tener Arpanet (hoy internet):

Topolog%C3%ADas_de_red.gif

Extraído de D. De Ugarte, “El Poder de las redes”, (2007)

Como se puede deducir a simple vista, un modelo administrativo imperialista tenderá necesariamente hacia una topología de red extremadamente centralizada. Dejando momentáneamente de lado el modelo de la red distribuida (que centra los debates contemporáneos acerca de la organización del sistema político global y las tecnologías de la comunicación), trataremos de observar en qué medida la administración española mantuvo una topología fuertemente centralizada (siendo el centro, obviamente, la metropoli española europea). Trataremos de establecer relaciones entre el mantenimiento forzoso de ese régimen administrativo centralizado y el fracaso del nacionalismo español transoceánico que se promulgó, efímeramente, en la Constitución de Cádiz de 1812. Frente a esta idea de una nación transoceánica, se impuso la frustración ante la imagen de desmembración y decadencia de un gran imperio, y los desesperados intentos de conservar estas posesiones llevó a la disipación definitiva. Coincidimos, en esta perspectiva, con la hipótesis de Rosario de la Torre, que escribe que estas colonias “en teoría, podían haber jugado un papel distinto en los principios, objetivos y acciones” del que tuvieron en la política exterior, e incluso algunas colonias podían haber sido puestas al servicio de la conservación de otras”, pero “en el imaginario español aquel conjunto de islas y enclaves, tan distintos y tan distantes, formaban un todo indivisible como consecuencia de la imagen del pasado” (De la Torre, 1998: 259).

2. IMPERIO: Virreyes y Audiencias.

Los orígenes imperialistas de los reinos hispánicos se remontan al siglo XVI, con la integración de los territorios americanos por la Corona de Castilla, acogiéndose al derecho de res nullius (es decir, se alega que hasta el momento, esa tierra, no era de nadie).

En los primeros momentos los regímenes administrativos tenían una clara inspiración feudal y señorial, de acuerdo con las instituciones medievales. Las primeras relaciones establecidas entre los conquistadores y la población americana tendía a establecerse con regímenes de facto, “pactadas” entre las partes, que posteriormente eran reconocidas de iure mediante la importación de instituciones y figuras desde la metrópoli europea. Estas primeras relaciones se establecen fundamentalmente en torno al vínculo de “vasallaje”: el indio es declarado “súbdito” de la corona. En un primer momento (desde 1524) es el “Consejo de Indias” la institución encargada de gestionar las relaciones entre la metrópoli y los territorios de ultramar, pero ya en 1535 encontramos los territorios americanos organizados en Virreinatos, con Nueva España (1535, México) y Nueva Castilla (1542, Perú) como primeros ejes de la Administración de España en las indias. Posteriormente, estas instituciones serán la base de la expansión imperial, siendo Filipinas un claro ejemplo de la importación de figuras institucionales de las américas hacia extremo oriente. Así, en los primeros años de imperialismo español, las figuras administrativas en américa son practicamente un calco de las metropolitanas.

La figura de virrey emerge de las capitulaciones santafesinas (1492), donde este título es dado a Colón, aunque su inspiración es claramente metropolitana y puede observarse esta misma figura en la estructura catalano-aragonesa. Se reconocía, con su implantación, la eficacia de un modelo provado en Europa. El virrey, delegado del poder central, ostentaba un poder casi omnímodo, con amplias atribuciones en casi todas las ramas: administración (gobernador general), militar (capitán general), judicial (presidente de la Audiencia), y eclesiástico (vicepatrono). Sin embargo, se establecía que sus decisiones eran apelables a la Audiencia, con lo que teóricamente se daba una oposición y limitación entre ambas instituciones. Así, las Reales Audiencias cobran un protagonismo esencial como simiente de toda estructura administrativa comprendida por el virreinato. Éstas funcionaron como un fuerte vínculo con la Realeza, compartiendo con el virrey las funciones de todos los ramos de la administración, organizados en cuatro bloques: Gobierno, Justicia, Guerra y Hacienda.

Respecto a la administración fiscal, volvemos a encontrar un sistema de fuerte influencia metropolitana, con un sistema de Hacienda a imitación del de aduanas y tablas de la Corona de Aragón. Esto implicaba la obligación de rendir cuentas ante la metrópoli de la vida fiscal americana, con el envío periódico de una contabilidad y el posterior establecimiento de Tribunales de Cuentas en las zonas más importantes de México, Lima y Santa Fé. Aun así, se registran en muchas ocasiones problemas al tratar de implantar sistemas administrativos y de tributación metropolitanos en estructuras sociales precolombinos, diferencias que fueron solventándose a lo largo del siglo XVI y XVII, de forma bastante heterogénea determinada en cada caso por el virrey.

En cuanto a la administración municipal, se puede decir que esta era prácticamente inexistente, resultando absurdo hablar de “municipios indianos”. Se establece, sin embargo, en connivencia con la organización caciquil precolombina, el sistema de “Cabildos” (entidades autónomas en lo administrativo) mantenidas por “Regidores” (encarnados por naturales de reinos de España, que acabaron siendo designados a perpetuidad), de entre los que se elegía el Alcalde. Sin embargo, la gobernación no dejó de supervisar la vida de estas entidades locales, con figuras como el delegado “pesquisidor”.

Un tema interesante desde la perspectiva relacional que planteábamos en nuestra introducción, es la presencia de las “Asambleas de Ciudades”, como posibles precedentes de Cortes o asociaciones horizontales intermunicipales. La bibliografía historiográfica es ambigua respecto a las potencialidades , concluyendo en todo caso que cualquier posibilidad fue cortada por la férrea oposición de los virreyes. Ante una petición para organizar periódicamente una Junta de procuradores de Ciudades, en 1611, el virrey de Lima responde: “No conviene, tendría poca utilidad y ocasionaría muy seguro daño”. (Beneyto, 1958: 436).


  1. REFORMISMO DEL ABSOLUTISMO ILUSTRADO: Intendencias

El reformismo ilustrado borbónico se caracteriza por un importante racionalismo, orientado por los ideales de orden y eficiencia, progreso y bienestar material. Es por esto que la principal aportación de este periodo es la sustitución del sistema de los virreinatos por el sistema de intendencias, sintetizado por Don José del Campillo y Cossío en su Nuevo sistema del gobierno económico para América (1789). Este sistema, implantado con éxito en la España borbónica proviniente de Francia, supone una nueva importación europea para la administración de los territorios americanos. Comienza a ensayarse la implantación de este sistema en América en 1764 (Cuba), posteriormente se extiende a Nueva España (1786) y en 1803 se legisla para la totalidad del territorio.

La figura del Intendente es designada directamente por el rey, asegurándose así la fidelidad de los mismos. Su vocación está claramente orientada hacia el progreso económico y la eficiencia de la hacienda, fomentando la economía de los territorios, gestionando la policía (administración) y unificando las políticas fiscales.

El sistema intendencial debía significar una simplificación de la ordenación administrativa, ya que el intendente debería sustituir a adelantados, gobernadores y corregidores, eliminando las frecuentes contradicciones y solapamientos de poder que este complejo sistema presentaba.

Como demarcación inferior al virreinato, las intendencias sustituyeron a cabildos y regidores, generando en efecto una mayor eficiencia en las funciones que se le asignaban. Estas se estructuraban de nuevo en los cuatro bloques clásicos: Justicia, Policía, Hacienda y Guerra.

La historiografía parece coincidir al señalar que ciertamente se consiguió una mayor eficiencia en la gestión administrativa, siendo principalmente la Hacienda el plano de mayor atención, promoviendo agricultura, industria y obras públicas con una gestión burocrática. En este plano se resalta la eliminación (o reducción) de la incontrolable corrupción del anterior sistema de cabildos y corregidores

Sin embargo, si en la metrópoli el sistema de intendencias sustituye al de virreinatos, en las tierras americanas interfiere con él, dividiéndose los virreinatos en diversas intendencias. Se generaba así un desmembramiento del poder entre virreyes, audiencias e intendentes, afectando principalmente a la tradicional cuasi-omnipotencia de los primeros. Se puede decir que la implantación del sistema intendencial se enfrentó a obstáculos y resistencias, incluso en ocasiones a desaprobaciones explícitas del modelo (como la declaración de los gobernadores de La Habana y Méjico en 1769). Sin embargo, el sistema intendencial terminó implantándose de forma progresiva, con mayor o menor fortuna en función de la predisposición colaboradora del virrey. Se puede decir que hacia 1790 el sistema estaba plenamente implantado en las américas.

Pese a estas reformas en el plano de la gestión administrativa, el modelo imperial de la metrópoli respecto a las colonias parecía perpetuarse en los territorios españoles ultramarinos, con el creciente empoderamiento de los virreyes. Esta tendencia, en la que se registran casos en las que las potestades omnímodas del virrey alcanzaban de facto funciones exclusivas del rey, podría hacer pensar en una mayor libertad de movimientos respecto a la metrópoli. La dependencia real de los virreyes, designados directamente por la monarquía, permitía confiar en que esa aparente descentralización no supusiese un coste real en cotas de poder para la metrópoli.

Sin embargo, a comienzos del siglo XIX comienza a tomar consistencia una clase criolla – europea o mestiza – cuyos intereses parecen oponerse a los de su antigua metrópoli. La perpetua dependencia de la metrópoli (centralización radical encarnada en virreyes dependientes de la monarquía) lleva a una confrontación de intereses que, finalmente acaba provocando movimientos emancipatorios y la disipación de gran parte del imperio.

Una calificación autónoma de los territorios ultramarinos hubiera tenido una importancia clave en la articulación de las relaciones colonia-metrópoli. En este punto, es singular la propuesta elevada a Carlos III por el conde de Aranda, en 1783, de convertir a Méjico, Perú y Costa Firme en reinos, con infantes de la casa española a su frente y con pacto de familia como núcleo de su política exterior. (Beneyto, 1958: 496).

Entre 1808 y 1829, aprovechando la caótica coyuntura política en el continente europeo, los virreinatos de la América Continental inician procesos de emancipación de la metrópoli. Dada la situación local, el estado español no puede más que resignarse a estas pérdidas territoriales. Con esto, las posesiones ultramarinas del estado español quedan reducidas a las Antillas (Puerto Rico, Cuba y Santo Domingo), y las islas del Pacífico (Filipinas, Marianas y Carolinas).

  1. GOBIERNO COLONIAL MODERNO: Antillas y Filipinas.

El mantenimiento de estas últimas colonias españolas no puede entenderse sin la comprensión de la estructura social propia de estos territorios, que se circunscriben en un contexto político y económico internacional concretos. En el caso concreto de las Antillas, es perfectamente observable como la estructura económica azucarera (capitalismo agrario) y esclavista (siendo La Habana uno de los principales puertos de trata, con comercio de esclavos hacia los Estados Unidos y las colonias británicas) dan lugar a una relación de intereses recíprocos entre la élite criolla y el estado español (Piqueras, 2005), que puede desplegarse en diferentes dimensiones:

  • El estado español mantenía su condición de potencia colonial en el plano político. Obtenía beneficios fiscales y derechos mercantiles preferentes sobre el comercio antillano, conservando una posición ventajosa en el plano económico. Igualemente, los grandes capitales agrarios, esclavistas, y de maquinaria, formados en la sociedad caribeña generaban flujos financieros hacia el continente europeo, permitiendo la inversión necesaria para el desarrollo económico del país.

  • A cambio, la élite colonial criolla se garantizaba la seguridad militar del estado español que le permitiese controlar el orden social esclavista; además los constantes flujos migratorios desde europa mantenían en niveles tolerables el equilibrio étnico, y perpetuaban la hegemonía de la extensa minoría criolla, frente al potencial crecimiento demográfico de la mayoría negra.

En estas condiciones, el modelo colonial antillano no encaja exactamente con el anteriormente descrito, diferenciándose así de los virreinatos continentales. En los casos de las Antillas, encontramos que la estructura de relaciones colonia-metrópoli se aproxima más a un modelo colonial moderno, similar a las colonias que las potencias europeas establecen en territorios africanos a partir del siglo XIX, y que se prolongan hasta bien entrado el siglo XX. Esta afirmación es especialmente apreciable a partir del primer tercio del siglo XIX, ya que el sistema de intendencias aplicado a partir de 1764 encajaría con el modelo imperial reformista caracterizado en el epígrafe anterior.

Antes de pasar a desarrollar el sistema administrativo propio del colonialismo del XIX, debemos hacer una digresión para observar las efímeras experiencias constitucionales de 1812-14 y 1820-23, ya que suponen un interesante desafío para el régimen colonial y la idea de “nación española”, que finalmente se resuelve con el modelo colonial de hegemonía de la metrópoli. La apuesta nacional de las Cortes de Cádiz es especialmente relevante para el sistema colonial, ya que se plantea la idea de un estado unitario, uniforme, y moderádamente descentralizado. Así, su concepción nacional descansaba en el reconocimiento de la ciudadanía indiferenciada como fuente del poder soberano:

“La Nación española es la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios.” (art. 1)

“Son españoles (…) todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de las españas2, y los hijos de estos.” (art 5.)

“Son ciudadanos aquellos españoles que por ambas líneas traen su origen de los dominios españoles de ambos hemisferios.” (art. 18)

Así pues, las posesiones ultramarinas pasaban a formar parte de la nación española en pleno derecho, y representantes de las mismas formaron parte de las Cortes Constitucionales. Parece surgir entre la clase criolla una aspiración a formar parte de España “como una provincia más”, una idea que venía forjándose en las islas aún antes de que se planteara en el parlamento. A pesar de la sobrerepresentación en las Cortes de la España europea (compensando la superior dimensión demográfica de los territorios ultramarinos) esto podría considerarse como una opción creíble ciñéndonos al texto constitucional.

Sin embargo, atendiendo al régimen administrativo, observamos como el centralismo de las Cortes supone una importante cortapisa para las Diputaciones Provinciales, convirtiendo a estas en órganos subsidiarios del poder ejecutivo, sin atribuciones legislativas ni representatividad política. La intervención criolla en la política del imperio no llegó nunca a ser realmente relevante. Esta dependencia centralista podía suponer un grave problema si podía inferir en la autonomía de las islas al establecer relaciones comerciales con terceros países. Teniendo en cuenta que el comercio agrario y esclavista tenía como principales clientes otros territorios americanos, y considerando además el interés del estado español por configurar un “mercado nacional” ventajoso, podemos explicarnos que estas diferencias no tardasen en aparecer. Por último, las posiciones del liberalismo político respecto a la abolición de la esclavitud, más firmes cuando se pretendía considerar las Antillas como un territorio nacional por pleno derecho, provocaban lógicos recelos en una élite criolla cuya economía se basaba en el régimen esclavista. Se podría plantear que el gran objetivo de esta clase capitalista agraria de las colonias era evitar a toda costa la abolición de la trata, y en este contexto no dudó en moverse en uno u otro sentido indiferente a los procesos de formación nacional española.

De esta forma, los coqueteos con las propuestas liberales de una nación transoceánica no pasaron de eso, y la élite criolla no tardó en posicionarse a favor de la reforma absolutista de Fernando VII. A cambio de su apoyo, los diputados cubanos obtuvieron ciertas concesiones de autogobierno, siendo especialmente relevantes las relativas a la libertad de comercion y gestión de montes y plantíos. Esto dejaba a los hacendados cubanos en una posición relativamente cómoda. Son paradigmáticas las palabras de Juan de Montalvo en las Cortes del Estatuto Real (1835):

“La Habana comparativamente fue libre en tiempos del despotismo y esclava en tiempos de la libertad”. (Piqueras, 2005: 78)

Obviamente, esto hace referencia a la convergencia de intereses entre la élite criolla y el gobierno del estado español, tal como enunciábamos antes. Pese a las concesiones concretas del rey en materia de administración agraria y libertad de comercio, la posición de la colonia respecto a la metrópoli continuaba siendo de férrea dependencia. Esto se hace patente a partir de 1825, cuando las emancipaciones continentales hacen que se conceda poder omnímodo al Capitán general y se constituya una Comisión Militar Permanente que asume las competencias en materia política. Con esta especie de “estado de sitio permanente” se llega a 1836, momento en el que se puede afirmar con rotundidad que se abandona la idea de nación transoceánica y se instaura en las últimas posesiones un régimen administrativo colonial moderno.

Es momento de nueva revolución constitucional en el estado español y se vuelve a abordar la cuestión de las “provincias ultramarinas”. Si la experiencia constitucional de 1812 consideraba a estas como parte de la nación, en este momento se propone su “excepcionalidad”, siendo necesario salvaguardar su peculiaridad separándola del cuerpo político de la nación y rigiéndose por “Leyes Especiales”. Así, en 1837, los diputados cubanos no fueron adminitidos en el parlamento de Las Cortes de Madrid. Los argumentos esgrimidos por los partidarios de limitar los poderes políticos de Cuba en cuanto a autonomía hacían referencia al camino hacia la independencia, como ya se había dado en los virreinatos continentales.

Así, pese a no reconocerse explícitamente, las posesiones ultramarinas pasan a ser administradas como una colonia. Es decir, es gobernada por un Capitán General directamente dependiente del ejecutivo español, reforzándose el poder militar, y desaparecían de Cuba las diputaciones provinciales y los ayuntamientos constitucionales. Se establecía además un control absoluto de la Hacienda Cubana, con unos importantísimos flujos de capitales hacia la metrópoli a fin de proveer de liquidez al maltrecho Tesoro Español. Este control de la colonia desde la metrópoli se profundiza en el periodo 1836 – 1868, con la implantación automática de reformas administrativas gestadas en el legislativo español, como el régimen municipal de 1859 implantado por real decreto, que reforzaba el poder del Capitán General, nombrándolo presidente nato del ayuntamiento de La Habana y con potestad para designar al alcalde cada dos años. La formación, en 1861, del Consejo de Administración de la Isla de Cuba, presidida por el Capitán General, centralizaba las competencias de administración de justicia, con lo que se terminaba con la fragmentación de poder entre Capitanía y Reales Audiencias. Por último, la creación en el gobierno español del Ministerio de Ultramar (1863) suponía la unificación definitiva de las posesiones coloniales, que pasaban a ser exhaustivamente controladas por dicho ministerio, que acumulaba las competencias de todas las ramas administrativas (salvo en lo militar).

Así las cosas, la situación de las provincias ultramarinas se rige por un estado de confusa ambigüedad. Pese a mantenerlas fuera del concepto nacional, sin representación en las cortes, no se reconoce explícitamente su situación colonial. La administración se mueve en ese limbo entre la asimilación y la autonomía, sin llegar a ningún puerto (pese a que hubo propuestas y partidarios en ambos sentidos), y mientras la administración colonial adapta acríticamente los modelos de la metrópoli y se dirigen las colonias con funciones ejecutivas concentradas en capitanías generales. Esta situación de malestar, sumando a las nuevas presiones que emergen del cambio de sistema internacional (imperialismos alemán y estadounidense, poder de la prensa y la opinión pública), comienzan a hacer presente de nuevo el fantasma de la pérdida de las últimas provincias ultramarinas. En 1868 comienza en Cuba la Guerra de los Diez Años, tras la cual las relaciones entre metrópoli y colonia entran en quiebra y nunca volverán a normalizarse.

Pese a que en 1879 se instauran de nuevo las Diputaciones en Cuba, con el regreso de los diputados cubanos a las Cortes, el descontento entre la élite criolla ya ha comenzado a producir un sentimiento de nacionalismo cubano hacia la emancipación (Piqueras, 2005). Con al abolición definitiva de la esclavitud en 1880, se presentan fuertes retos para la estructura productiva de la isla, que serán difícilmente afrontados sin una relativa autonomía de la metrópoli. Para frenar en cierto grado estas aspiraciones, en 1892 el ministro de ultramar Antonio Maura comienza a redactar un Plan de Autonomía para las islas, que otorgaba concesiones de autogobierno en las materias económicas que más ateñían a la isla. Este proyecto, sin embargo, topaba con el rechazo de conservadores y la indiferencia de liberales, provocando nuevos desengaños entre las élites criollas. El Régimen Autonómico de Cuba y Puerto Rico se aprobó finalmente el 25 de noviembre 1897, en plena guerra, por lo que no pasó de ser un proyecto que llegaba demasiado tarde.

  1. DE PROTECTORADO A PROVINCIA: El Africa Occidental Española

El llamado “desastre del ’98” parece poner fin en el estado español al modelo de explotación colonial que ejercían las potencias europeas. Sin embargo, el fin del siglo XIX trae un nuevo modelo de relación entre las metrópolis europeas y el resto de territorio mundial: el “protectorado”, concepto introducido en la Conferencia de Berlín (1885), orientado a regular las relaciones entre las metrópolis que en ese momento se disputaban los territorios africanos. El concepto de “protección” introducido con esta fórmula reduce las obligaciones del estado colonial respecto a los territorios en los que se establece, que ya no suponía establecer todo un sistema de administración del territorio, sino que bastaba con registrar una ocupación real, y establecer contactos y convenios con los indígenas y las potencias coloniales de territorios adyacentes en caso de contacto. Buscando una colonización armónica que no desatase conflictos entre las potencias, se estableció en las conclusiones de esta Conferencia que el establecimiento de los protectorados debía ser comunicado al resto de potencias, abriendo un plazo para la presentación de reclamaciones en caso de que se entrase en conflicto de intereses.

Anticipándose a estas conclusiones, el gobierno español comunica en 1884 al resto de potencias el establecimiento de un protectorado sobre los territorios de la costa sahárica comprendidos entre la Bahía del Oeste del Cabo Blanco y el Cabo Bojador, incorporando dichos territorios a la Capitanía General de las Islas Canarias. Prestaremos especial atención a este protectorado, que hoy comprendería principalmente los territorios de la República Árabe Saharaui Democrática (RASD), dada su singularidad administrativa por lo tardío del asentamiento, y las distintas nomenclaturas administrativas con las que se rigió a lo largo del siglo XX.

Las motivaciones de establecimiento de este protectorado merecen ser explicadas con detalle, puesto que en general no encajarían con la política de recogimiento que caracterizó la política exterior del gobierno Cánovas, obsesionado casi exclusivamente en conservar los últimos restos del imperio para mantener su estatus europeo de potencia colonial y evitar la imagen de decadencia en el contexto interior. Podemos pensar que se estableció el protectorado del Sahara por diferentes factores (Salom, 2008): El sultanato de Marruecos (protectorado franco-español) no establecía una autoridad efectiva sobre los territorios al sur del Anti-Atlas, por lo que no quedaba claramente delimitado el límite sur de este imperio. En el clima de clara expansión colonial, se presentaba el riesgo de que otra potencia ocupase este territorio, principalmente el Imperio Británico dado el establecimiento de una factoría en Cabo Juby por el empresario escocés Donald Mackenzie, con el objetivo de atraerse a Tarfaya el tráfico caravanero, suscitando el recelo de las autoridades españolas. Este territorio era considerado vital por ser la salvaguarda continental de las Islas Canarias y sus bancos de pesca, además de ser poseer enclaves para el tráfico caravanero y portuario como ya se ha mencionado.

Frente a este contexto, la administración Cánovas se rindió a las peticiones de diferentes iniciativas privadas que, criticando la política del recogimiento, demandaban una mayor expansión colonial hacia el Norte de África y el Golfo de Guinea, territorios en los que España tenía derechos históricos normalmente no utilizados. Destacan aquí la Sociedad Geográfica de Madrid (fundada en 1876) o la Sociedad Española para la Exploración del África (1877). La respuesta de Cánovas en los primeros momentos eran negativas, alegando que España no contaba con una base económica industrial que justificase una acción colonial en busca de materias primas. En lugar de las “aventuras expansionistas”, Cánovas instaba al desarrollo y progreso interior (Discurso de Clausura del Congreso de Geografía Colonial y Mercantil, del 12 de noviembre de 1883). No obstante, finalmente, se accedió al establecimiento del protectorado por los motivos que se han especificado antes, pero siendo el sector privado (Círculo Mercantil de Madrid, Sociedad de Africanistas y Colonialistas…) el protagonista de la empresa, y manteniendo el estado un papel subsidiario.

La administración de estos territorio estuvo en un principio al cargo del Ministerio de Ultramar, hasta que este desapareció en 1899. Desde entonces, el Ministerio de Estado se hizo cargo directo de estos territorios, pues lindaban con otras potencias coloniales. Desde su ocupación estos territorios estuvieron prácticamente desatendidos e inexplorados, hasta el establecimiento del Gobernador Político-Militar de Río de Oro en 1904, puesto que asumió el capitán Francisco Bens. Las primeras décadas del siglo XX no se caracterizan por una excesiva implantación colonial, ya que el Ministerio de Estado limitaba la acción del Gobernador, pidiendo prudencia y paciencia. Una vez más, la iniciativa la tomó la Real Sociedad Geográfica, con un completo plan de exploración y reconocimiento del territorio, limitándose el Gobernador a establecer relaciones militares y comerciales con la población local en los territorios de la costa, con una actuación muy vigilada siempre desde el gobierno central. En 1925 se crea la Dirección General de Marruecos y Colonias, que asume el control de los protectorados del Norte de África, pero prácticamente se mantiene el esquema de mando político militar, con un dominio casi nulo de España sobre el territorio. La llegada de la II República tampoco modificó este estatuto ni prestó especial atención a las colonias. En 1934 se reestructura el sistema de gobierno colonial, con objetivo de unificar el mando: se confiere al Alto Comisario de España en Marruecos facultades de Gobernador General en los territorios de Ifni, Sahara Español y Río de Oro. Esta unificación del mando pudo suponer el gérmen de una aparente unificación del territorio, que posteriormente tendría importantes consecuencias. (Diego Aguirre, 1988).

No es este el marco adecuado para detallar los relevantes eventos que se sucedieron en los protectorados españoles del norte de África durante la Guerra Civil, sólo apuntaremos que es en esta etapa en la que comienza una etapa realmente colonizadora del Sahara, convirtiendo en expansión lo que antes sólo era presencia costera. Las sucesivas exploraciones militares aportan importante información sobre las posibilidades de explotación del protectorado, lo que a finales de la década de los 40 comienza a consolidarse como objetivo. Igualmente se realizan los primeros censos de las poblaciones urbanas (una minoría) en los territorios del Sahara, y con ellas la acción administrativa efectiva. A partir de 1954 la política impositiva del Sahara se endurece en materia de impuestos indirectos, tratando el estado (Presidencia) de obtener unos cuantiosos ingresos del tráfico portuario y caravanero. Esto genera una serie de protestas y malestar tanto entre la población como del propio gobierno militar. Además, desde mediados de la década de los 40 se realizan en los territorios del Sahara prospecciones geológicas estudiando la viabilidad de explotación minera de las reservas de fosfato, un mineral muy solicitado por la industria en esos años. Aunque la explotación efectiva no comenzará hasta 1963, se presumía que el territorio era rico en estas reservas.

Con este contexto se llega a 1956, año en el que Marruecos pone fin al protectorado franco-español proclamando su independencia. Esto altera de forma importante la estructura del Africa Occidental Española (A.O.E.) iniciandose un periodo de confusión, reivindicaciones y conflictos sobre los límites meridionales del Reino de Marruecos. Se inicia así un conflicto bélico de reestructuración fronteriza entre 1957-58, de cuyo resultado emerge finalmente la configuración del Sahara Español, con la entrega de Sidi Ifni y Tarfaya (hasta el famoso paralelo 27º 40′) a Marruecos. Sin embargo, Marruecos no reconocerá esta frontera y mantendrá sus reivindicaciones sobre el Sahara Español hasta la frontera con Mauritania.

La reacción de el gobierno español frente a estas pretensiones es la provincialización de sus territorios africanos, estableciendo las provincias de Ifni y Sahara Español, Fernando Poo y Rio Muni.

Pese a que el mando militar y la jurisdicción se mantenían en el Capitán General de las Islas Canarias, el aspecto político y la administración correría a cargo directo de Presidencia a través de la Dirección General de Plazas y Provincias Africanas. Se observan principios de exención legal de estos territorios en hechos como que las disposiciones de carácter general en España sólo rigen en las provincias africanas tras su publicación en el Boletín de Provincia. El decreto 2.604/61, del 14 de diciembre, señala el régimen de gobierno y administración de estas provincias: en este se establece que el Gobernador General sería el representante del Gobierno de la nación, estándole subordinados todos los demás funcionarios y autoridades. El régimen de administración local (decreto 3.249 de Presidencia del Gobierno, de del 29 de noviembre) establecía la división en términos municipales y fracciones nómadas, que serían gobernados respectivamente por ayuntamientos y por la yemaa correspondiente. Sin embargo, dada la existencia de las delegaciones gubernativas (dependientes del Gobernador) y servicios provinciales, mucho mejor dotados de medios, la labor y gestión de los ayuntamientos quedó reducida en la práctica a un papel más bien representativo, sin peso político alguno.

Habiendo comprendido el contexto precedente y las condiciones de la provincialización, se comprende que esta no tuvo en ningún momento la intención de integrar estos territorios a la nación española “en igualdad de condiciones”. La intención más comunmente señalada es el intento de permanecer a toda costa, y por tiempo indefinido, en los territorios africanos, con un movimiento similar al salazarista en Portugal (Villar, 1988). El final de esta estrategia, con el abandono de los territorios del A.O.E. y su posterior incorporación a Marruecos (1975) es conocida.

  1. CONCLUSIONES: Red centralizadora, resistencias a la disipación, identidades excluyentes.

De esta superficial revisión de los regímenes administrativos que han relacionado históricamente al gobierno español con sus posesiones ultramarinas podemos extraer algunas consecuencias, recordando, como dijimos en la introducción, que nuestra intención era analizar la estructura de relaciones y sus relaciones con el proceso de formación de la comunidad imaginada nacional.

La primera conclusión es que encontramos en todo momento una red fuertemente centralizada y centralizadora, en la que es el gobierno de la península el ostentador de todo poder político en última instancia, y del que emanan directamente las estructuras de poder de los diferentes territorios. La designación directa de virreyes, intendentes, capitanes generales o gobernadores, mantenía una connivencia absoluta de la acción política de los dirigentes coloniales con los intereses de la metrópoli. Estos se orientaban principalmente a generar una red comercial preferente ventajosa para el gobierno europeo, despreocupándose por la estructura social de ultramar.

Esta dependencia directa acaba generando una oposición de intereses con la élite colonial en los territorios en los que ésta va formándose (salvo excepciones, caso de Las Antillas a 1ª/2 del siglo XIX). En estos casos, los gobiernos coloniales aspiran a un mayor autogobierno administrativo que les permita tanto una organización interna más eficiente, como el tramado de relaciones exteriores independientes de las políticas de la metrópoli. Frente a estas exigencias de autogobierno y autonomía, el gobierno central ofrece grandes resistencias hacia la descentralización, que sólo se aceptan tarde, cuando no hay más remedio, como única forma de evitar la disipación de la red. En la mayoría de las ocasiones (como vimos en el caso de Cuba) este esfuerzo es inútil cuando el curso de la historia es irreversible.

Respecto a la formación de la comunidad nacional, podemos rastrear una hegemonía perpetua de la España europea, nodo central, como esencia de la nación española. La red colonial no se presenta como la expansión de una identidad nacional limitada, sino que simplemente se construye como una herramienta para la potencia, constituyéndose como mercado nacional preferente y red de enclaves geoestrátegicos. Desvinculada de las funciones simbólicas de creación de la comunidad imaginada nacional, lo intentos de integrar los territorios ultramarinos en el imaginario nacional (Constitución liberal 1812, Provincialización 1958) se tornan ridículas declaraciones grandilocuentes y vacías, siempre planteadas como una mera estrategia para mantener la existencia de la red y la posición central del gobierno español como potencia europea.

Como última consecuencia, observamos como esta multiplicidad de comunidades imaginadas nacionales que emerge en la periferia de la red (los nodos periféricos de la red descentralizada) reproducen el esquema de identidad excluyente y red centralizada que constituía su relación con la metrólopi. Es decir:

La unidad homogénea del mapa confería una proyección, una trascendencia espacial a la comunidad criolla. Los criollos eran urbanitas, vivían prácticamente aislados de una población amerindia sometida. Pero así como sentían su superioridad frente a los amerindios, también sabían en la administración no alcanzarían nunca a los de sus pares de la metrópoli. Una de las claves de que las naciones latinoamericanas se definan a partir de las viejas delimitaciones coloniales sin haber acertado desde el bolivarismo al APRA a construir una nación continental basada en la comunidad imaginada de la lengua fue que a aquellos burócratas criollos nunca los enviaban a servir a otras colonias. Su mundo era, en realidad, unidimensional, un vector que unía Buenos Aires o Santiago, Lima o México, Bahía o Goa, con la capital imperial, pero que jamás unía colonias entre sí. Una constricción que se vería agudizada por la restricción de las rutas comerciales impuesta por los borbones a partir de la segunda mitad del XVIII y que impidió el comercio directo intercolonial.

David de Ugarte, Pere Quintana, Enrique Gómez y Arnau Fuentes,

las Naciones a las redes, 2007.

En este punto, coincidimos con los autores del revelador libro De las Naciones a las redes, que aporta algo de luz sobre la posible evolución de las identidades colectivas dado un nuevo contexto tecnológico. Tal vez un nuevo contexto organizativo impele a repensar las estructuras administrativas, o viceversa: una renovación en las gestión administrativa podría dar lugar a una nueva concepción de la identidad y el estado.

  1. BIBLIOGRAFÍA

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VILLAR, F., El proceso de autodeterminación del Sahara, 1982, Valencia: Ed. Fernando Torres.

1Sobre el análisis comparado de los conceptos de nacionalismo de Anderson, Gellner, y Castells, se pueden consultar algunos apuntes en Souto, Julio, Naciones y nacionalismos en la era de la globalización: ¿Comunidades imaginadas o imágenes comunales?, disponible en [http://jusousa.blogs.uv.es/2009/04/07/naciones-y-nacionalismos-en-la-era-de-la-globalizacion/]

2“Las Españas” comprenden la Península y sus islas adyacentes, las posesiones africanas, América septentrional y meridional, la isla de Cuba con las dos Floridas, Puerto Rico y las islas Filipinas.

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